فارن افرز: مصونیت‌های قضایی از رئیس جمهور آمریکا یک امپراتور می‌سازد؛ خصوصاً که ترامپ باشد

به گزارش نادیاتور نویسندگان توسط سارا بایندر، جیمز گلدگایر و الیزابت ان. ساندرز در فارن افرز نوشتند:

این هفته در میلواکی، جمهوری خواهان گرد هم آمده اند تا به طور رسمی دونالد ترامپ را به عنوان نامزد ریاست جمهوری معرفی کنند – همانطور که قبلاً دو بار انجام داده اند. اما این بار، آنها در شرایط بسیار متفاوتی ملاقات می کنند. بدیهی است که آنها رئیس جمهور سابق را تنها پنج روز پس از آنکه مردی در جریان یک گردهمایی تبلیغاتی قصد ترور او را داشت، نامزد می کنند. اما آنها همچنین در پی دو تحول حقوقی فوق العاده، ترامپ را نامزد می کنند. آخرین مورد از این دو، رد پرونده اسناد طبقه بندی شده در فلوریدا است. مورد دیگر، ماندگارتر، حکم دادگاه عالی در مورد ترامپ علیه ایالات متحده است – که به رؤسای جمهور پس از ترک قدرت، مصونیت کامل از تعقیب کیفری اعطا می کند.

جان رابرتز، رئیس قاضی اعلام کرد که به عقیده اکثریت ، روسای جمهور – و به ویژه رئیس جمهور سابق ترامپ – به دلیل اعمال قدرت های اجرایی «اساسی» از تعقیب کیفری مصونیت مطلق دارند. دادگاه همچنین به رؤسای جمهور سابق مصونیت فرضی برای اقداماتی در «محیط بیرونی» مسئولیت‌هایشان اعطا کرد. آنها از اعمال “غیر رسمی” خود مصون نیستند، اما تمایز عقیده بین رسمی و غیررسمی آنقدر مبهم است که ممکن است بی معنی باشد. همانطور که قاضی سونیا سوتومایور در مخالفت شدید نوشت، ترامپ علیه ایالات متحده، رئیس جمهور را “پادشاهی فراتر از قانون” می سازد.

برای ترامپ، این حکم فورا فواید حقوقی به همراه دارد – از جمله به تعویق انداختن رسیدگی بیشتر مربوط به شورش در کنگره در 6 ژانویه 2021. همچنین به توضیح اینکه چرا پرونده اسناد طبقه بندی شده رد شد کمک می کند. در یک نظر موافق انفرادی، قاضی کلارنس توماس نوشت که انتصاب جک اسمیت از سوی دادستان کل ایالات متحده به عنوان بازرس ویژه برای محاکمه پرونده های علیه ترامپ، خلاف قانون اساسی است، این دلیلی است که قاضی آیلین کانن هنگام بیرون انداختن کیفرخواست دولت به آن اشاره کرد.

عواقب بلندمدت تصمیم مصونیت حتی نگران کننده تر است. رئیس جمهور سابق بارها چشم انداز محاکمه مخالفان سیاسی خود را برانگیخته است. اگر ترامپ در ژانویه به ریاست‌جمهوری بازگردد، مطمئناً اکنون می‌تواند به وزارت دادگستری دستور دهد تا دشمنانش را تعقیب کند، بدون ترس از اینکه پس از ترک قدرت به خاطر این اقدامات متهم و محاکمه شود.

در حوزه امنیت ملی و سیاست خارجی، این حکم ممکن است کم اهمیت به نظر برسد. همانطور که در فارین افرز در سال 2020 نوشتیم و همانطور که دو نفر از ما (گلدژایر و ساندرز) در سال 2018 نوشتیم، قدرت رئیس جمهور بر امنیت ملی برای چندین دهه بی وقفه در حال افزایش بوده است. اما این تصمیم این پویایی را به سمت بیش از حد سوق می دهد. این امر باعث ایجاد سردرگمی و عدم اطمینان در مورد زمان و چگونگی اعمال محدودیت های معدود بر رئیس جمهور می شود. برای مثال، ترامپ ایده استفاده از دادگاه‌های نظامی برای انتقام از دشمنانش مانند لیز چنی، نماینده سابق مجلس نمایندگان جمهوری‌خواه از وایومینگ را مطرح کرده است. آیا او می تواند با استناد به اختیارات خود به عنوان فرمانده کل این کار را انجام دهد؟ دادگاه چیزی نگفت، اما نظر اکثریت آن این چشم انداز را رد نکرد.

اکنون که سیستم قضایی ایالات متحده برای پاسخگویی روسای جمهور به دلیل نقض قانون تلاش می کند، این بر عهده کنگره و رای دهندگان است که قوه مجریه را تحت کنترل خود نگه دارند. اما کنگره به طور فزاینده‌ای درگیر نظارت بر رفتار رئیس‌جمهور، به‌ویژه وقتی صحبت از سیاست خارجی می‌شود، کمتر شده است. این حکم تنها نادیده گرفتن درخواست های کنگره برای شهادت یا ارائه شواهد را برای کاخ سفید آسان تر می کند. و عموم به ندرت بر امور بین المللی تمرکز می کنند، واقعیتی که بعید است تصمیم دیوان عالی تغییر کند.

متحدان و مخالفان به طور یکسان اکنون باید فرض کنند که روسای جمهور ایالات متحده هرگز رسماً در قبال اقدامات خود پاسخگو نخواهند بود، حتی از طریق فرآیندهای سیاسی مانند جلسات استماع کنگره یا استیضاح. نظر اکثریت صرفاً هزینه‌های اجرای این محدودیت‌ها را بسیار زیاد کرده است – و هزینه‌های روسای جمهوری که آنها را دور می‌زنند بسیار ناچیز است.

خطوط بسیار باریک

به عقیده اکثریت، خود دیوان عالی رفتار رئیس جمهور را به سه دسته مختلف تقسیم کرد که هر کدام تابع معیارهای متفاوتی از بررسی است. اولین مورد، اقدامات رسمی به اصطلاح «هسته ای» یا اقداماتی است که رئیس جمهور انجام می دهد که بخشی از اختیارات اصلی او در قانون اساسی است. این اقدامات، به گفته دادگاه، اکنون کاملاً و بدون تردید از تعقیب مصون هستند – بدون استثنا.

چنین اختیارات اصلی شامل توانایی اعطای قانون عفو یا وتو است. اما اکثریت گامی فراتر رفتند و اعلام کردند که اختیارات اصلی به هر حوزه‌ای که رئیس‌جمهور دارای اختیارات «قطعی و قطعی» است، گسترش می‌یابد. علیرغم این واقعیت که کنگره مدتهاست از اختیارات نظارت بر تحقیقات وزارت دادگستری استفاده کرده است، دیوان از اختیارات رئیس جمهور برای نظارت بر تحقیقات وزارت دادگستری به عنوان یکی از این حوزه ها یاد می کند. از نظر تئوری، رئیس جمهور می تواند به این وزارتخانه دستور دهد که بدون مواجهه با عواقب قضایی، علیه مخالفان سیاسی خود تحت تعقیب قرار گیرد. این بخش از نظر اکثریت حتی برای قاضی امی کونی بارت، محافظه‌کار منصوب شده توسط ترامپ، گامی بیش از حد بود. در موافقت نسبی جداگانه خود، او استدلال کرد که اکثریت محیط آنچه را که به عنوان “قطعی و پیشگیرانه” به حساب می آید بسیار گسترده ترسیم کرده اند.

دادگاه دسته بعدی رفتارهای رئیس جمهور را «محیط بیرونی» مسئولیت های رسمی و قانون اساسی وی نامید. این شامل سخنرانی و گفتگو با معاون رئیس جمهور می شود. به گفته دادگاه، این اقدامات مصون از تعقیب محسوب می شوند. برای اطمینان از محکومیت، دولت باید نشان دهد که تعقیب کیفری چنین اعمالی “هیچ خطری” برای تجاوز به قدرت قوه مجریه ایجاد نمی کند – این کار بسیار دشوار است. نظر ترامپ احتمالاً چالش هایی را برای همه اقدامات رسمی دور از دسترس قرار می دهد.

دسته آخر اعمال آنهایی هستند که “غیر رسمی” تلقی می شوند. در اینجا، روسای جمهور از مصونیت برخوردار نیستند. برای مثال، فرض کنید رئیس‌جمهوری که برای انتخاب مجدد نامزد می‌شود، به کارکنان ستاد انتخاباتی دستور داد تا فهرست‌های تقلبی انتخاب‌کنندگان را سازماندهی کنند و پس از از دست دادن کالج الکترال، آرای خود را برای شمارش به کنگره بفرستند. در تئوری، رئیس جمهور فعلی در معرض تعقیب کیفری است، زیرا این عمل مربوط به یک نامزد است و نه یک رئیس جمهور. اما مرز بین اعمال رسمی و غیررسمی ممکن است مبهم باشد. رئیس جمهوری که برای انتخاب مجدد نامزد می شود ممکن است ادعا کند که یک تصمیم تبلیغاتی در واقع یک تصمیم دولتی بوده است. و دادگاه عالی با ممانعت دادستان ها از تحقیق در مورد انگیزه های رئیس جمهور، اتخاذ این تصمیم را بسیار چالش برانگیز کرد. همچنین دادستان ها نمی توانند از شواهدی که از اقدامات رسمی و مصونیت یافته استفاده می کنند، هنگام پیگرد اجرایی برای اقدامات خصوصی استفاده کنند. برای مثال، رئیس‌جمهور ممکن است پس از پذیرش رشوه، لایحه‌ای را وتو کند – چیزی که مطمئناً مانند یک عمل غیررسمی و جنایی به نظر می‌رسد. اما دادستان ها نمی توانند در دادگاه شواهدی ارائه کنند که نشان دهد رشوه با وتو کردن این لایحه مرتبط بوده است، زیرا وتو یک قدرت اصلی ریاست جمهوری است.

پس نتیجه تصمیم دادگاه این است که تعقیب رئیس جمهور سابق را برای هر عملی که در زمان ریاست جمهوری انجام شده است عملا غیرممکن می کند. دادستان های مصمم می توانند محاکمه کنند. اما راه موفقیت اکنون آنقدر طولانی و پر پیچ و خم است که تماماً مسدود شده است.

این همه قدرت!

قابل درک است که بیشتر تحلیل های ترامپ علیه ایالات متحده در مورد پیامدهای داخلی آن بوده است. اما پیامدهای بالقوه سیاست خارجی نیز قابل توجه است. به هر حال، بیشتر تصمیمات سیاست خارجی، اقدامات رسمی هستند: بخشی از اختیارات اصلی رئیس جمهور در قانون اساسی. بنابراین ممکن است رئیس جمهور بتواند در سطح بین المللی هر کاری را که می خواهد انجام دهد، حتی اگر آشکارا غیرقانونی باشد، بدون اینکه تحت پیگرد قانونی قرار گیرد. برای مثال، او می‌توانست از ارتش برای انتقام گرفتن شخصی استفاده کند، جیب‌هایش را ببندد، یا مرتکب جنایات جنگی شود. همانطور که یک رئیس جمهور ممکن است در ازای وتو کردن یک لایحه رشوه بپذیرد، او همچنین می تواند برای تصمیم گیری در مورد محل استقرار نیروهای آمریکایی در خارج از کشور، با استناد به اختیارات خود به عنوان فرمانده کل، رشوه را درخواست کند.

در منطق اکثریت محافظه‌کار دیوان عالی، لغو اکثر پیگردهای قضایی پس از ریاست‌جمهوری باعث نمی‌شود رئیس‌جمهور کمتر پاسخگو باشد، بلکه صرفاً این قدرت را به کنگره بازمی‌گرداند، که اکنون دوباره می‌تواند نقش قانون اساسی خود را به عنوان کنترلی بر قدرت اجرایی ایفا کند. به نظر می‌رسد اکثریت جهانی را متصور هستند که در آن از طریق قانون‌گذاری، جلسات استماع و استیضاح، مجلس نمایندگان و سنا می‌توانند کنترل کنند و در صورت لزوم، رئیس‌جمهور را به خاطر رفتار نادرستش مجازات کنند.

به طور دقیق، دادگاه درست می گوید: کنگره می تواند رئیس جمهور را مسئول اشتباهات و اقدامات نادرست سیاست خارجی بداند. اگرچه رئیس جمهور فرمانده کل قوا است، قانون اساسی به کنگره این اختیار را می دهد که اعلام جنگ کند. رئیس جمهور بر کل قوه مجریه حکومت نظارت دارد، اما این کنگره است که از طریق قدرت کیفی خود، بودجه دولت – از جمله ارتش و دستگاه سیاست خارجی قوه مجریه – را تأمین می کند. و کنگره می‌تواند رئیس‌جمهور را به دلیل آنچه که قانون اساسی «جنایت‌ها و جنایات سنگین» می‌خواند، استیضاح و محکوم کند و او را از سمت خود برکنار کند.

اما کنگره به ندرت اقدامات بین المللی رئیس جمهور را بررسی کرده است. در عوض، طی 60 سال گذشته، قوه مقننه اختیارات بیشتر و بیشتری را بر امنیت ملی داده است – و روسای جمهور آنها را تصاحب کرده اند و چیزی را ایجاد کرده است که مورخ آرتور شلزینگر، جونیور آن را “ریاست امپراتوری” می نامد. کنگره به رئیس جمهور این اختیار را داده است که با نظارت اندک، کشور را به جنگ در مناطقی مانند ویتنام و عراق ببرد. زمانی که تلاش برای محدود کردن اختیارات رئیس جمهور از طریق تلاش هایی مانند قطعنامه اختیارات جنگ در سال 1973 (مصوب پس از جنگ ویتنام) گام نادری برمی دارد، شکست خورده است. علیرغم تلاش‌های صادقانه و دو حزبی، کنگره حتی نتوانست تلاش سیاسی برای لغو یا تجدیدنظر در مجوز استفاده از نیروی نظامی در سال 2001 – که چراغ سبز جنگ در افغانستان و مبارزات جهانی علیه القاعده بود – انجام دهد، حتی اگر چهار دولت ریاست‌جمهوری از آن استفاده کرده‌اند. عملیاتی را دنبال کنید که تقریباً هیچ ارتباطی با آن مأموریت های اولیه ندارد.

بدون هیچ نظارت و کنترل

دیوان عالی ممکن است امیدوار باشد که تصمیمش الهام بخش مجلس و سنا باشد تا در بازپس گیری قدرت تهاجمی تر عمل کنند. اما این اتفاق بسیار بعید است. کاهش عمومی در تخصص و ظرفیت قانونگذاری، بررسی دقیق سیاست‌های بد یا خطرناک را برای کنگره دشوار کرده است، حتی کمتر مرز بین اقدامات قانونی و غیرقانونی را کنترل کند. علاوه بر این، قطبی‌سازی انگیزه‌های اعضای حزب سیاسی رئیس‌جمهور برای محدود کردن کاخ سفید را کاهش داده است، حتی زمانی که می‌دانند رهبرشان در اشتباه است. ممکن است اپوزیسیون بخواهد این کار را انجام دهد، اما قطبی شدن باعث می شود هر تلاشی برای ایستادگی در برابر رئیس جمهور به طور انعکاسی حزبی به نظر برسد. این ممکن است حزب اپوزیسیون را از به چالش کشیدن تصمیمات بین المللی قوه مجریه منصرف نکند، اما لازم است هر دو اتاق کنگره را کنترل کند تا بتواند یک گاز واقعی داشته باشد. و رئیس جمهور می تواند لوایح آن را وتو کند مگر اینکه با اکثریت قاطع تصویب شود (که نیاز به حمایت دو حزب دارد).

حتی اگر حزب‌گرایی نگران‌کننده نبود، قانون‌گذاران انگیزه انتخاباتی کمی برای مهار رئیس‌جمهور در رابطه با امور خارجی دارند. آزاد گذاشتن رئیس جمهور در سطح بین المللی عموماً محبوب است، بنابراین قانونگذاران به ندرت می خواهند هزینه های سیاسی ایستادن در راه قوه مجریه را متحمل شوند. مجوز استفاده از نیروی نظامی در سال 2001 را بگیرید. علیرغم دیدگاه دیرینه دو حزبی مبنی بر اینکه این قانون منسوخ شده است و باید لغو شود، قانونگذاران برای انجام این کار با موانع زیادی روبرو هستند. تعداد کمی در کنگره می خواهند قدرتی را از رئیس جمهور حذف کنند تا بعداً در صورتی که کاخ سفید نیاز به اقدام سریع داشته باشد (مثلاً اگر تروریست ها دوباره به ایالات متحده حمله کنند) سرزنش شوند. جایگزین کردن قانون می‌تواند این مشکل را حل کند، اما پس از آن اعضا باید جزئیات یک اقدام جدید – که همیشه یک راه‌حل دشوار است – را درهم‌بندی کنند. پس جای تعجب نیست که تعداد کمی از اعضای کنگره بخواهند سرمایه سیاسی خود را صرف این موضوع کنند.

البته قانون‌گذاری تنها راه پاسخگو کردن روسای جمهور در قبال تخلفات سیاست خارجی نیست. نمایندگان می توانند جلسات دادرسی برای بررسی چنین شکست هایی برگزار کنند. جلسات استماع کنگره می تواند موضوعاتی را برای عموم برجسته کند، همانطور که در طول جنگ ویتنام و اخیراً با تحقیقات مجلس نمایندگان در 6 ژانویه مشاهده شد. اما جلسات استماع امروز معمولاً فشار چندانی به رئیس‌جمهور برای تغییر مسیر نمی‌دهد: حزب‌گرایی شدید در داخل و خارج از کاپیتول هیل به این معنی است که قانون‌گذاران و رأی‌دهندگان آنها جلسات را از دریچه تیمی حزبی تفسیر می‌کنند و دامنه و تأثیر گسترده‌تر آنها را محدود می‌کند.

این تصمیم تأثیری ماندگار بر نحوه تفکر سایر کشورها در مورد واشنگتن خواهد داشت.

به دلیل سوء رفتار فاحش سیاست خارجی، قانونگذاران می توانند رئیس جمهور را استیضاح کنند. اما روند استیضاح نیز به ندرت منجر به پاسخگویی یا تغییر سیاست می شود. در سال 2019، مجلس نمایندگان تحت کنترل دموکرات‌ها، ترامپ را به دلیل سوء استفاده از قدرت استیضاح کرد، پس از آن که او تلاش کرد کمک نظامی به اوکراین را مشروط به تمایل کی‌یف برای تحقیق درباره رقیب احتمالی خود در انتخابات ریاست‌جمهوری 2020، جو بایدن کند. اما این استیضاح رفتار ترامپ را تغییر نداد و سنا به رهبری جمهوری خواهان بعداً در دادگاه او را تبرئه کرد. تنها یک جمهوری خواه، میت رامنی از یوتا، به محکومیت او رای داد و تنها در یکی از دو مورد.

حکم دیوان عالی به دور از بازگرداندن قدرت به کنگره، احتمالاً تأثیری ترسناک بر تلاش ضعیف کنگره برای اعمال محدودیت‌ها خواهد داشت. این حکم در مورد پیگرد قانونی روسای جمهور پس از ترک سمت اعمال می شود. اما همچنان به ادعاهای ریاست جمهوری مبنی بر اختیار مطلق و مصونیت برای اعمال رسمی آنها مشروعیت می بخشد. این امر به‌طور اجتناب‌ناپذیری هزینه‌های روسای جمهور برای طرح موفقیت‌آمیز چنین ادعاهایی را کاهش می‌دهد – و بنابراین اعضای کنگره باید سخت‌تر درباره اینکه آیا می‌توانند بار سیاسی فزاینده تلاش برای مهار رئیس‌جمهور را به دوش بکشند، فکر کنند.

شاید بتوان روی رای دهندگان، به جای کنگره، حساب کرد تا رؤسای جمهور را به خاطر شکست ها یا اعمال نادرست سیاست خارجی شان مجازات کنند. به هر حال، مخالفت با جنگ عراق به تسهیل پیروزی باراک اوباما در سال 2008 کمک کرد. اما رای دهندگان معمولاً توجه زیادی به مدیریت روزمره سیاست خارجی نمی کنند یا در مورد آن تصمیم نمی گیرند. حتی وقتی آن دنده ها شروع به چرخش می کنند، بسیار کند هستند. تظاهرات عمومی کمک چندانی به توقف جنگ عراق نکرد و رئیس جمهور جورج دبلیو بوش در سال 2004 در انتخابات مجدد پیروز شد، حتی اگر اوضاع در عراق به طرز فاجعه باری بدتر شده بود. تنها زمانی که حزب دمکرات عراق را به موضوعی برجسته در انتخابات میان دوره ای سال 2006 تبدیل کرد، رأی دهندگان پیام انتخاباتی روشنی را ارائه کردند.

مسئله اعتماد

در حال حاضر، تحلیلگران بیشتر به این فکر می کنند که حکم دیوان عالی چگونه تصمیمات آینده ترامپ را در صورت پیروزی در سال 2024 شکل خواهد داد. اما این تصمیم برای همه روسای جمهور آینده اعمال خواهد شد و بنابراین تأثیری ماندگار بر نحوه تفکر سایر کشورها در مورد واشنگتن خواهد داشت. متحدان و دشمنان اکنون باید فرض کنند که همه روسای جمهور این پتانسیل را دارند که بدون قید و شرط عمل کنند، زیرا آنها کاملاً غیرقابل پاسخگویی هستند.

به عنوان مثال، پرونده اسناد طبقه بندی شده ترامپ که اکنون رد شده است را در نظر بگیرید. برای متحدان و شرکا مهم است که روسای جمهور چگونه با ارتباطات و اطلاعات طبقه بندی شده رفتار می کنند: برای مثال، ولودیمیر زلنسکی، رئیس جمهور اوکراین، از اینکه ترامپ دو ماه بعد پرونده مکالمه تلفنی آنها در سال 2019 را عمومی کرد، ناراضی بود. بنابراین شرکای ایالات متحده از این که روسای جمهور می توانند اسناد را به میل خود در زمان ریاست جمهوری از حالت طبقه بندی خارج کنند، ناراحت بودند. اما اکنون، روسای جمهور ایالات متحده ممکن است این قدرت را داشته باشند که در هنگام خروج، اسناد طبقه بندی شده را با خود ببرند، احتمالاً برای اهداف پلید. این احتمال می تواند متحدان را وادار کند که از اطلاعات خودداری کنند.

احتمالاً، هر رئیس‌جمهوری از مصونیت‌هایی که قضات دیوان عالی در تصمیم خود ارائه کرده‌اند سوء استفاده نمی‌کنند. پس از صدور حکم، بایدن اعلام کرد که محدودیت های قدرت ریاست جمهوری را می شناسد و به آن احترام خواهد گذاشت. او به خوبی ممکن است. اما سایر کشورها دقیقاً به این دلیل که حاکمیت قانون سیاست را بدون توجه به اینکه چه کسی قدرت اجرایی را در دست دارد، در محدوده خاصی قرار می دهد، به دموکراسی ها اعتماد دارند یا از آنها می ترسند. اتکا به بردباری یک رهبر منفرد راهی برای اجرای یک سیاست خارجی معتبر و سالم – یا یک دولت دموکراتیک نیست.

4949